Krönika: Inriktningsunderlag på djupt vatten

Den ordningen fungerade länge och väl, men vid 1960-talet hade vi kommit till vägs ände. I linje med det gamla kostnadsansvaret (1963-1979), där varje trafikslag skulle betala ”sina kostnader” behövdes mer pengar in, bl.a. för att finansiera förestående investeringar i våra fina men åldrande Atle-isbrytare. Att med dräktighet som avgiftsbas höja avgifterna mer, utan att orsaka undanträngningseffekter, var inte görligt. Sjöfartsmarknaden hade ändrats. Det var inte längre som på farfars tid (första hälften av 1900-talet) att fartygen gick fulla från hamn till hamn. Man dellastade och gick i linjetrafik. Jag minns själv hur det kunde se ut i lastrummen på fartygen vid Frihamnen i Stockholm i slutet av 1960-talet. Lasten skildes med nät för att hålla ordning på vad som skulle till vilken hamn.

En farledsvaruavgift infördes

Idag kan lösningen på detta avgiftsbryderi framstå som uppenbar. Men det tog lång tid att hitta rätt. Förslag avvisades för att de riskerade undanträngningseffekter. Lösningen presenterades så småningom av Sjöfartsverket: betalningsförmågan följer inte längre lika väl fartygets storlek. Den följer i stället, i betydande utsträckning, lasten: Förslaget var att införa en ny avgiftskomponent, en farledsvaruavgift. Och inte nog med det, den skulle differentieras med varuvärde. Transport av petroleumprodukter skulle betala mer. Där fanns många ton, god betalningsförmåga och de saknade alternativa transportvägar. Under min tid vid Sjöfartsverket träffade jag en företrädare för ett stort oljebolag som berättade att de stod för en tvåsiffrig procentsats av verkets samlade intäkter (inkl. lotsavgifter vill jag tro). Någon undanträngning berättade han inte om.

När jag själv utredde farledsavgifterna vid Regeringskansliet 2003–2004 hade vi en motsvarande knäckfråga – men från andra hållet. Icke linjebunden kryssningstrafik var undantagen farledsavgift. Den branschen, inklusive hamnar och mäklare som tjänade dem, menade att de inte kunde betala. De kunde lika bra ta sina kryssningsresenärer till andra länder om vi genom farledsavgifter gjorde svenska hamnar mindre attraktiva. Likt förbaskat föreslog jag (eller formellt Regeringskansliet, det var en s.k. bokstavsutredning) att kryssningstrafiken skulle in. De knorrade vid remitteringen, men som regeringen konstaterade angående remissynpunkterna: ”Det material som redovisas innehåller dock inga empiriska analyser som motsäger utredningens slutsats att kryssningsverksamheten har relativt god betalningsförmåga”. Avgifter blev det. Kryssningstrafiken på svenska hamnar betalade – och trafiken växte.

Låga farledsavgifter för inrikes sjöfart är tänkta och prövade sedan länge

Trafikverket framhåller att det vore lämpligt med låga farledsavgifter på ”inrikes vattenvägar” för att minimera undanträngningseffekten. Eftersom man sätter begreppet ”inrikes vattenvägar” i kontrast till ”långväga utrikes sjöfart” är det rimligt att tro att de menar det som brukar benämnas ”inrikes sjöfart”. Tanken med låga avgifter för sådan sjötrafik är både tänkt och prövad tidigare. Jag vet med säkerhet att tanken tänktes i mitten av 1800-talet och att den tillämpades från 1870 då man slutade att ta ut fyr- och båkavgift för inrikes sjöfart. Det var en ordning som tillämpades fram till 1990-talet. När Sverige gick med i EU ansågs det inte längre görligt att diskriminera trafik från utländska hamnar på det sättet.

Trafikverket skriver emellertid inte om dåtid i inriktningsunderlaget. Är det så att dagens farledsavgifter inte längre är konstruerade för att skapa så lite undanträngningseffekter som möjligt? Nej, tvärtom:

• Att beredskapsdelen i farledsavgiften stiger med nettodräktighetsklass har att göra med att större fartyg kan bära större avgifter utan att undanträngas.
• Att den gods- och passagerarbaserade farledsavgiftsdelen baseras på volym beror på att fartyg med större last till svensk hamn kan bära större avgifter utan att undanträngas.
• Att den godsbaserade avgiftsdelen är lägre för lågvärdigt gods beror på att sådant gods kan bära lägre avgift än högvärdigt gods utan att trafik undanträngs.
• Att s.k. transitgods är undantaget godsbaserad farledsavgift beror på att konkurrensytan mot utländska hamnar är stor och att sådant gods inte bedöms kunna bära den avgiften utan riskerar undanträngas.
• Att det finns avgiftstak för fartyg som frekvent anlöper svensk hamn beror på att trafiken inte bedöms kunna bära så stora månatliga avgifter utan att undanträngas.

Beträffande sjöfartsavgifter har jag i många avseenden en annan uppfattning än den Trafikverket redovisar i inriktningsunderlaget. Min uppfattning är att Sverige, med Sjöfartsverket i spetsen, varit framgångsrika i sin strävan att skapa farledsavgifter med liten risk för undanträngningseffekter.

På rätt spår?

Trafikverket förespråkar i inriktningsunderlaget banavgifter som differentieras efter kapacitetsutnyttjande. Ett relativt enkelt sätt att skapa effektivitet framhåller de, men juridiken ställer uppenbarligen till med förtret. Det senare må vara besvärligt för Trafikverket, men det är ett gott betyg åt lagstiftaren. Det var bl.a. den typen av påslag (mark-ups) som lagstiftaren ville hindra. Jag vet. Jag jobbade med frågan på EU-kommissionen när det ursprungliga direktivförslaget togs fram för drygt 25 år sedan, jag var på Regeringskansliet och ledde för svensk del rådsförhandlingarna om förslaget och jag skrev avgiftsdelarna i den följande Järnvägslagen.

Logiken var i grunden enkel: Även järnvägstransporter är viktiga för den gemensamma marknaden. Om enskilda infrastrukturförvaltare längs banan tillåts plocka ut lite extra (roffa åt sig vad de kan av konsumentöverskottet) riskerar järnvägstransporter att bli dyra och rent av prissättas ur marknaden, till skada för den inre marknaden. Marginalkostnadsbaserade avgifter var inte bara rimligt, utan också bra, men påslag var av ondo. Trängsel- eller kapacitetsprissättning sågs som alltför vanskligt. Det kunde göra det lockande för infrastrukturhållaren att hålla permanent, lagom kapacitetsbrist för att göra pengar. I logiken låg att effektivitet i tåglägesfördelningen skulle skapa effektiv kapacitetstilldelning och bra avgifter skulle skapa effektivitet på banan.

Den logiken och den modell som utvecklades upplevde jag som väl sanktionerad både av svensk industri och av dåtidens ledande svenska och europeiska transportekonomiska forskare.

Järnvägsjuridisk polemik med Transportsyrelsen

Jag läser i inriktningsunderlaget att Transportstyrelsen i en tillsyn 2018 ansåg att banavgifter endast får baseras på den marginella infrastrukturslitagekostnaden? Jag kliar mig på det som för länge sedan var en hårbotten. Riktigt så enkelt är det inte. Om Transportstyrelsen var av den uppfattningen skulle det innebära att de – tillsynsmyndigheten – inte kan lagstiftningen de är satta att tillsyna!

Trafikverket har ingen referens till tillsynen. Jag letar och hittar Transportstyrelsens Föreläggande avseende Trafikverkets avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur (banavgifter)?, från 2018. Ett mycket välskrivet dokument visar det sig. Men det kommer inte fram till den uppfattning Trafikverket tillskriver dem. Transportstyrelsen framhöll däremot att en eventuell tåglägesavgift, passageavgift eller annan kapacitetsstyrande avgift ska utformas i enlighet med den då gällande Järnvägslagen – vilket verkar rimligt.

Inriktningsunderlaget får lite karaktären av järnvägsjuridisk polemik med Transportstyrelsen. Trafikverket tar dessutom spjärn mot Järnvägsmarknadslagen från 2022 i sin argumentation mot Transportstyrelsens tillsyn. Inte mot Järnvägslagen som gällde vid det tillfället.

Trafikverket identifierar artikel 31:4 i EU:s direktiv 2012/34 som en möjlighet att ta ut den av Trafikverket eftersträvade avgiftskomponenten. En brist i resonemanget är att inte artikel 51 i samma direktiv kommenteras. Den är ett uttryck för lagstiftningens restriktivitet om påslag och ställer krav på en kapacitets­för­stärknings-plan om en sådan avgift ska tas ut. Artikelns avsikt är att säkerställa att sådana avgifter är tillfälliga tills kapacitetsproblemen hanterats.

Om Trafikverket inte redan tog ut en passageavgift hade jag kunnat förstå vart verket vill komma med texten. Nu förblir det dunkelt. Ligger den relativt enkla effektiviseringspotential man identifierar i att utveckla passageavgiften? Eller är den uttryck för en oro för att passageavgiften ska visa sig olaglig och att man därmed ska gå miste om den potential man redan hämtat hem? Eller är det något annat man vill åstadkomma? Framställningen väcker fler frågor än den ger svar.

Gunnar Eriksson, avdelningschef

* * *

Trafikanalys framhåller i sitt remissvar på Trafikverkets inriktningsunderlag att vi inte kan tillstyrka något av förslagen till sjöfartsavgifter, banavgifter eller något annat i kapitlet ”Förslag för ökad måluppfyllelse”. Detta dels för att det enligt Trafikanalys bedömning inte ingick i direktiven att lägga förslag inom dessa områden, dels för att de inte är tillräckligt tydliga eller analyserade på ett sådant sätt att de går att ta ställning till. Däremot håller Trafikanalys med Trafikverket på en rad andra punkter.

Läs Trafikanalys remissvar på Trafikverkets inriktningsunderlag.