Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation

Utredningsförslag som berör transportforskning och innovation

I huvudsak innebär utredningens förslag att tre nya myndigheter skapas genom att slå samman fem av statens huvudsakliga forskningsfinansiärer: Vetenskapsrådet, Vinnova, Formas, Forte och Energimyndighetens FoI-verksamhet. De tre nya föreslagna myndigheterna är Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten. Alla statliga medel som finansierar externa, behovsstyrda och konkurrensutsatta FoI-utlysningar ska överföras till Myndigheten för strategisk forskning. I och med det upphör sektorspecifik FoI-finansiering på andra myndigheter, vilket inte minst påverkar statliga medel till transportforskning och innovation.

Trafikverket, Vinnova och Energimyndigheten står idag för en betydande del av statens riktade insatser inom transportforskning och innovation. Deras samlade FoI-medel på området uppgick till cirka 1,5 miljarder år 2022, enligt myndigheternas årsredovisningar 2022. Siffran omfattar Trafikverkets hela FoI-anslag, 720 miljoner, Vinnovas satsningar inom området hållbar mobilitet, 570 miljoner, samt Energimyndighetens satsningar inom området Transportsystemet, 240 miljoner.

Utredningens förslag är att alla konkurrensutsatta och sektors­specifika statliga FoI-medel ska samlas under en ny myndighet, Myndigheten för strategisk forskning. Utredningen lämnar det till stor del öppet hur styrningen av dessa medel kommer att fungera. Å ena sidan kan myndighetens anslag styras med regleringsbrev. Å andra sidan förväntas myndigheten ha nära dialoger med behovsägarna i näringslivet och samhället. I utredningen föreslås att en framtida organisationskommitté får utreda och klargöra detaljerna i ansvar och styrning av myndighetens FoI-anslag.

Trafikanalys sammanfattande synpunkter

• Trafikanalys är positiv till förslaget om en ny myndighetsstruktur med tre nya myndigheter som ersätter dagens struktur. Vi delar utredningens problembild och behovsbild, samt bedömer att utredningen motiverar sina förslag väl.
• Vi betraktar förslaget som ett ramförslag som en framtida organisationskommitté har att vidareutveckla. Här vill vi understryka behovet av att klargöra transport­forskning och innovation som strategiskt FoI-område. Sverige är ett framstående forsknings- och innovationsland på transportområdet, men statliga insatser är idag splittrade och uppföljningen kan och bör förbättras. Transporter bör därför läggas till som ett strategiskt område i förordning om instruktion för Myndigheten för strategisk forskning, §2, punkt 4.
• Trafikanalys anser att utredningens analys av strategiska FoI-medel är oklar och att det finns skäl att prioritera och utreda dessa vidare inom ramen för den föreslagna organisationskommittén. Det görs en åtskillnad mellan statliga myndigheters egen forskning, uppdragsforskning och konkurrensutsatt (utlyst) forskning. Den sistnämnda ska samlas under Myndigheten för strategisk forskning, men det förblir oklart hur dagens statliga FoI-medel fördelar sig på de olika insatserna, samt i vilken utsträckning som samordningen berör enskilda myndigheter, till exempel Trafikverket.
• Trafikanalys delar inte utredningens ståndpunkt att sektorstyrning nödvändigtvis måste upphöra med en ny myndighetsstruktur. Eftersom många behovsägare och intressenter – regering, departement, näringsliv, myndigheter och forskare – ska kunna påverka inriktningen på strategisk forskning är sektorer en möjlig och naturlig indelning av insatser. Exempelvis skulle COFOG (UNSD classification of functions of government) kunna vägleda portföljstyrningen.

Trafikanalys motiveringar

Trafikanalys är positiv till ökad samordning och standardisering av statlig FoI-hantering, administration och uppföljning. Vi har i egna analyser konstaterat att dagens system innebär betydande hinder för nationell uppföljning avtransportforskning och innovation. Idag saknas det standardiserade och tillgängliga uppgifter om FoI-satsningar mellan statliga forskningsfinansiärer på området. Sådana underlag behövs för bred erfarenhets- och kunskapsåterföring och långsiktig transportpolitisk måluppföljning, i likhet med TRIMIS, EU-kommissionens system för uppföljning av transportrelaterad FoI.

Vi delar utredningens generella problembild och bedömer att utredningen motiverar behovet av en ny myndighetsstruktur väl. Syftet är att främja forskningskvalitet och effektivisera forskningsfinansiering så att den bättre möter dagens och morgondagens kunskapsbehov och samhällsutmaningar. En ny myndighetsstruktur med tydligare funktionella ansvar och mandat för statliga satsningar, deras styrning och uppföljning, kan underlätta för alla intressenter, såväl sökande av FoI-medel som behovsägare av FoI-satsningar och staten som finansiär.

Den största förändringen från dagens situation är en konsolidering av statliga resurser för tillämpad, behovsstyrd forskning och innovation. Trafikanalys bedömer förslaget om en konsolidering av externa FoI-medel till tre myndigheter som rimlig. De svarar mot tre mycket olika intressenter: forskarsamhället med fokus på långsiktig kunskapsutveckling (grundforskning), samhällsaktörer med fokus på praktisk kunskap (tillämpad forskning) respektive små och medelstora företag (SMF) med mer kortsiktiga behov av investerings- och innovationsstöd. En konsolidering av mandat och ansvar för dessa tre målgrupper kan underlätta för alla parter.

Utredningens förslag är att betrakta som ett ”ramförslag”. En organisationskommitté får till uppgift att utreda och utarbeta förslag i detalj. Det gäller exempelvis förslaget om att konsolidera sektorsvisa externa FoI-satsningar till Myndigheten för strategisk forskning. Trafikanalys vill här understryka behovet av att utreda denna fråga vidare. Det förblir oklart i utredningen hur stora dessa externa anslag är, samt hur de fördelar sig mellan statliga myndigheter.

Viktigt att förvalta transporter som FoI-område

Transporter är ett tvärvetenskapligt ämne som faller inom både samhällsvetenskapliga och tekniska discipliner. Trafikverket, Vinnova och Energimyndigheten gör betydande riktade FoI-satsningar på området, även genom samverkan, inte minst inom ramen för programmet Fordonsstrategisk forskning och innovation (FFI). FFI är sedan 2009 ett FoI-samarbete mellan staten och fordonsindustrin, där staten och industrin bidrar vardera med cirka en halv miljard per år. Trots betydelsen av transporter för Sveriges ekonomi, inklusive fordons- och farkostindustrin, diskuteras inte området i utredningen. Det är begripligt med tanke på fokus på en funktionell myndighetsstruktur som inte ska bygga på sektorsvisa behov. Samtidigt är det viktigt att den nya myndighetsstrukturen förmår hantera och förvalta existerande viktiga tvärvetenskapliga forskningsfält, nätverk och FoI-miljöer.

Trafikanalys menar att transporter bör specificeras som ett forskningsfält i utredningens förslag till förordning om instruktion för Myndigheten för strategisk forskning. I förslagets andra paragraf, punkt 4, står att myndigheten särskilt ska ”stödja forskning till grund för forskningsbaserad kunskap om människors hälsa, arbetsliv och välfärd samt inom miljöområdet, areella näringar, samhällsbyggnadsområdet och inom energiområdet”. Här bör transportområdet inkluderas: ”…samhällsbyggnadsområdet, transportområdet samt energiområdet”. Vi inser att transportområdet i princip ryms under punkt 5: ”forskning till grund för forskningsbaserad kunskap inom andra myndigheters ansvarsområden”, men i praktiken är transportrelaterad FoI i Sverige större än summan av enskilda myndigheters ansvarsområden, till exempel programmet FFI.

Oklar analys av strategiska FoI-medel

I utredningen görs en åtskillnad mellan egen forskning, uppdragsforskning och extern forskning. De två första berörs inte av förslaget om att samordna FoI-medel, bara externa, konkurrensutsatta och utlysta FoI-medel. I utredningen förblir det oklart i vilken omfattning som myndigheter hanterar sådana FoI-medel. Å ena sidan uppges att myndigheter som inte har FoI som huvuduppgift hanterar 11,6 miljarder i FoI-medel (sidan 88, Figur 3.1). Å andra sidan uppskattas att cirka 2 miljarder av dessa kan betraktas som extern FoI-finansiering och överföras till den nya myndigheten för strategisk forskning (sidan 395, tabell 7.3).

Trafikanalys har inte kunnat hitta några explicita skrivningar om vad den sistnämnda skattningen bygger på. Däremot tolkar vi den som härrörande från summan av FoI-medel som administreras av 13 myndigheter som utredningen nämner som exempel på myndigheter som inte har FoI-finansiering som huvuduppgift (sidorna 116–117, tabell 3.3). Bland dessa finns Trafikverket.

Trafikverket har som sagt ett FoI-anslag på 720 miljoner (2022). I utredningen förblir det i praktiken oklart om och i vilken utsträckning som dessa medel är att betrakta som externa FoI-medel som kan och bör överföras till Myndigheten för strategisk forskning. Trafikanalys tolkar skrivningarna som att hela FoI-anslaget i princip kan överföras till Myndigheten för strategisk forskning. Vi vill därför understryka behovet av att utreda frågan vidare.

Trafikverket ska enligt instruktion ”svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter”, samt ”följa, dokumentera och på regeringens uppdrag finansiera forskning och innovation inom transportområdet”. En årlig FoI-plan vägleder satsningarna. Experter och forskare uppmuntras att löpande lägga förslag på FoI-projekt med utgångspunkt i den årliga planen. Förslagen utarbetas i två steg innan ett slutgiltigt beviljande blir aktuellt. Detta upplägg har inslag av såväl uppdragsforskning som externa, konkurrensutsatta FoI-medel. Det är oklart om och hur dessa delar kan separeras.

Utöver Trafikverket är det också mer generellt osäkert hur stora medel som ryms under kategorin extern statlig FoI-finansiering. Hur har utredningen kommit fram till att det handlar om 2 av 11,6 miljarder? Vi tolkar utredningens förslag som att frågor som denna faller på en framtida organisationskommitté att utreda. Vi tror att frågan kan och bör belysas i en särskild utredning eftersom dess hantering har stora konsekvenser för hur myndigheter idag bedriver och finansierar FoI-verksamhet.

Behovet av sektorstyrning

Transportforskning är ingen etablerad akademisk disciplin utan återfinns vanligtvis inom ramen för andra FoI-områden, från samhällsvetenskap till teknik. Med nuvarande förslag i utredningen kommer medel för transportforskning och innovation i princip att överföras till en ny myndighet utan några garantier för fortsatta satsningar. Inget nämns om hur dagens strukturer kan och bör omhändertagas av Myndigheten för strategisk forskning. Utan någon form av sektorstyrning innebär det en risk för att framstående ekosystem av transportrelaterad FoI går förlorade med en ny myndighetsstruktur.

Utredningen föreslår en funktionell ansvarsfördelning av FoI-finansiering mellan de tre nya myndigheterna. Det innebär en målgruppsstyrd struktur. Förutsättningarna för en sådan ser olika ut för myndigheterna. Vetenskapsmyndigheten ska i huvudsak överta och vidareutveckla nuvarande Vetenskapsrådet. Här är det forskarsamhället som är primär intressent. Akademisk forskning kan luta sig mot institutionella ämnesstrukturer och discipliner för att organisera forsknings­insatser. Även Innovationsmyndigheten har en relativt tydlig målgrupp, enskilda organisationer, små och medelstora företag. När det gäller Myndigheten för strategisk forskning är målgruppen inte lika tydlig och klar, varmed styrningen också ter sig mer osäker.

Myndigheten för strategisk forskning har att balansera många intressen: regeringen, myndigheter, forskare och näringsliv. Myndighetens FoI-anslag antas kunna riktas av regeringen och/eller enskilda departement genom regleringsbrev (top-down). Därtill ska myndigheten kunna styra i samråd med behovsägare (bottom-up). Här framstår sektorstyrning inom den nya myndigheten som en möjlig strategi för att balansera olika krav och behov top-down och bottom-up, exempelvis genom att utgå från COFOG (UNSD classification of functions of government) i portföljstyrningen.

I princip vill utredningen ersätta dagens sektorstyrning med en genomgående funktionell styrning, men i praktiken lämnas det ändå utrymme för sektorstyrning. I utredningens förslag till förordning om instruktion för Myndigheten för strategisk forskning anges flera ämnesområden som kan tolkas som sektorer (§2, punkt 4), hälsa, arbetsliv, välfärd, miljö, areella näringar, samhällsbyggnad och energi. Strategiska områden eller sektorer som dessa bör utredas och övervägas mer grundligt.

Utredningen föreslår att en framtida organisationskommitté ges i uppgift att klargöra och specificera de nya myndigheternas ansvar och roller i detalj. Å ena sidan är det en rimlig väg framåt med tanke på att utredningen presenterar ett ramförslag. Å andra sidan hade det varit önskvärt med en närmare analys och diskussion av den framtida styrningen av strategiska forskningsportföljer med tanke på mångfalden av intressenter. Det sistnämna bör vara en prioriterad fråga för en framtida organisationskommitté.