Förslag på lagändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS

Förslaget är resultatet av ett uppdrag från regeringen till Naturvårdsverket att analysera och föreslå nödvändiga författningsändringar för att genomföra de ändringar av direktiv (2003/87/EG) om ett system för handel med utsläppsrätter som förväntas antas under april 2023. I uppdraget till Naturvårdsverket har ingått att:

• Föreslå de författningsändringar som behöver träda i kraft den 1 januari 2024 för att uppfylla det reviderade direktivets krav.
• Genomföra en konsekvensanalys av de föreslagna författningsändringarna.

Bakgrunden är de förslag på revideringar av EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS, som EU-kommissionen presenterade den 14 juli 2021 som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, dvs. Fit for 55-paketet. En preliminär politisk överenskommelse om förändringarna i EU ETS slöts i december 2022. Innehållet i remissen rör skärpningen av det befintliga utsläppshandelsdirektivet inklusive förändringar för flyget och en utökning för att inkludera sjöfart. De delar som rör byggnader, vägtransporter och viss industri ingår inte.

De EU-lagstiftningsakter som berörs är dels utsläppshandelsdirektivet, dels EU MRV-förordningen som rör övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter. Utsläppshandelsdirektivet är i huvudsak genomfört i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp avväxthusgaser. Förslaget i remissen rör de ändringar i lagen som bedömts vara nödvändiga för att kunna genomföra förändrad EU-lagstiftning. Förslag som gäller förordningen kommer Naturvårdsverket att redovisa i slutet av maj.

Merparten av regleringen gällande det globala styrmedlet Corsia, som syftar till att begränsa utsläppen av växthusgaser från internationell civil luftfart, föreslås placeras på förordningsnivå, men vissa ändringar i lagen bedöms vara nödvändiga. När det gäller sjöfart ingår enligt utsläppshandelsdirektivet sådan sjöfart som omfattas av EU MRV-förordningen, med några undantag. Kompletterande bestämmelser till EU MRV-förordningen föreslås nu införas i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser.

Huvudsyftet med förändringarna i EU ETS är att EU ska uppnå sitt klimatmål till år 2030 om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 55 procent jämfört med 1990.

Förslagets konsekvensbedömning pekar på risk för så kallat koldioxidläckage för sjötransportverksamheterna, men en ny regel i utsläppshandlingsdirektivet syftar till att motverka detta. Förslaget lyfter även risken om överflyttning till andra trafikslag med högre utsläpp eller till mindre fartyg som inte omfattas av regleringen. Hänvisning görs till en studie från Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) som bedömer att de ökade kostnaderna för sjötransporter bara innebär små överflyttningar till landbaserade trafikslag men en större risk för överflyttning till mindre fartyg för att kringgå EU ETS, vilket därmed leder till minskad utsläppseffektivitet. Trafikanalys delar därvid VTI:s bedömning.

Förslaget pekar på vissa ökade administrativa kostnader för företag. Förändringar i utsläppshandelsdirektivet förväntas enligt förslaget också innebära att priset på utsläppsrätter höjs vilket ger högre kostnader för berörda företag. Samtidigt skapar ändringarna ekonomiska incitament som kan gynna företag som investerar i minskade utsläpp av växthusgaser. För flygverksamhet nämns att kostnaderna ökar på grund av att gratistilldelningen av utsläppsrätter fasas ut till 2026, att omfattningen för EU ETS utökas något och på grund av Corsia. Storleksordningen på kostnaderna bedöms bero på kommande utformning av detaljerade regler i EU-kommissionens delegerade akter och genomförandeakter.

Förändringarna i utsläppshandelsdirektivet och EU MRV-förordningen förväntas innebära vissa utökade uppgifter för staten, främst på grund av inkluderingen av sjöfarten.

Konsekvenser för sjöfarten

Naturvårdsverket lyfter att VTI och Lighthouse har studerat de ekonomiska konsekvenserna av inkluderandet av sjöfarten i EU ETS ur ett svenskt perspektiv, med avseende på kostnaderna för utsläppsrätter. VTI:s modelleringar visar bland annat att kostnadsökningarna är beroende av fartygssegment. Lighthouse bedömer att bränslekostnaderna för bunkring av bränsle i Sverige kan öka med ca 70–80 procent vid ett pris på 100 EUR per ton koldioxid, men att detta inte påverkar företagens samlade logistikkostnader i någon större utsträckning.

Konsekvenser för flyget

Naturvårdsverkets konsekvensutredning fångar de viktigaste effekterna för flyget. I tillägg till dessa kan vi konstatera att luftfart, i likhet med sjöfart, är en mycket internationellt orienterad verksamhet vilket får till följd att även styrmedlen bör vara internationella. Inte minst brukar flygbranschen utifrån konkurrensskäl förorda internationella styrmedel framför nationella särregleringar. Med 115 medverkande länder är Corsia ett sådant internationellt styrmedel som, åtminstone inledningsvis, inte har några större effekter på utsläppen av växthusgaser. EU ETS är ett betydligt kraftfullare styrmedel som dock inte omfattar lika många länder. Vi kan dock notera att den geografiska räckvidden för EU ETS ökar något när även flyg från Sverige till Kanarieöarna och Madeira kommer att inkluderas i handeln (undantaget för flyg till EU:s yttre randområden tas bort).

Naturvårdsverket berör inte frågan om läckage när det gäller flyg. Utifrån svensk horisont kan vi inte se att de föreslagna skärpningarna gällande mängden utsläppsrätter skulle medföra någon risk för läckage. Om även flygningar till och från EES-området kommer att inkluderas i framtiden kan det finnas en risk att stora flygnav inom EES-området missgynnas och att det uppkommer läckage vid interkontinentala flygningar. Exempelvis kan flygningar från Sverige till Asien som inte är direkta i större utsträckning gå via Istanbul (utanför EES) eller gulfstaterna i stället för Helsingfors eller Frankfurt (inom EES). Hur betydelsefullt detta eventuella läckage är för helheten behöver analyseras vidare inför en eventuell utvidgning av EU ETS efter år 2026.

Synpunkter på lagtexten

I lagtexten (2§) används begreppet ”icke-koldioxideffekter” som är en direktöversättning från direktivets ”non-CO₂ aviation effects”. Vi föredrar att begreppet ”höghöjdseffekter” används istället eftersom det är mer vanligt förekommande i svenska texter.

Beträffande 3§ föreslås en ändring som innebär att alla stationära anläggningar som ägnar sig åt verksamheter som anges i bilaga, ska omfattas av den svenska lagen, oavsett om anläggningen orsakar utsläpp eller ej. Beträffande flyget i 4§ föreslås däremot att förbehållet ”som ger upphov till utsläpp av växthusgaser” ska behållas. Detta påverkar inte någonting i nuläget, men kan komma att göra det med framtida introduktion av elflyg, vätgasflyg etc. Motsvarande förbehåll finns för sjöfarten.

Det är inte enkelt att överblicka konsekvenserna av själva förslaget till lagändring bland annat då ändringar i förordningen tillkommer och föreskrifter ska tas fram. Trafikanalys har tidigare belyst konsekvenser av EU-kommissionens förslag i ett remissvar från 2021.